国有土地使用权的取得方式核心分为出让与划拨两类，二者在法律性质、适用范围、权利限制等方面存在本质差异，直接影响土地的使用成本、流转权限及权益保障。实践中，不少企业或个人因混淆两种方式的适用规则，导致项目审批受阻、交易无效甚至面临行政处罚。依据《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及 2025 年修订实施的《划拨用地目录》等核心法规，本文从法律定义、核心区别、适用场景、实务风险等维度系统解析，为土地使用权取得与流转提供权威法律指引。

一、法定定义：两种取得方式的核心内涵

（一）国有土地使用权出让的法律界定

根据《城市房地产管理法》第八条规定，土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。这一方式体现了土地的商品属性，其核心特征包括：

- 有偿性：土地使用者必须按约定支付出让金，这是取得使用权的核心对价；

- 有期限性：使用年限由出让合同约定，但不得超过法定最高年限；

- 契约性：需签订书面出让合同，明确地块位置、用途、年限、出让金支付等核心条款；

- 流转性：在使用年限内，土地使用权可依法转让、出租、抵押。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》进一步明确，出让方式包括协议、招标、拍卖三种，其中商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让，确保交易公开透明。

（二）国有土地使用权划拨的法律界定

《城市房地产管理法》第二十三条规定，土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。其核心特征为：

- 公益性：仅适用于公益事业、基础设施等非经营性项目；

- 无偿或低偿性：土地使用者通常无需支付土地使用权对价，仅需缴纳补偿、安置等费用（特殊情形下无偿取得）；

- 无期限性：除法律、行政法规另有规定外，划拨土地使用权没有使用年限限制；

- 限制性：流转需经严格审批，未经批准不得擅自转让、出租、抵押。

2025 年修订的《划拨用地目录》明确要求，严格限制划拨用地范围，仅符合目录规定的非营利性、公益性项目方可批准划拨，进一步强化了划拨用地的公益属性管制。

二、核心区别：七大维度全面对比

国有土地使用权出让与划拨的差异贯穿取得、使用、流转全流程，以下从七大关键维度进行系统对比，清晰呈现二者的法律边界：

对比维度

国有土地使用权出让

国有土地使用权划拨

取得对价

需按合同约定支付全部土地使用权出让金

无偿取得或仅缴纳补偿、安置等费用，无需支付土地使用权对价

使用年限

有明确期限限制，最高年限按用途划分：居住用地 70 年、工业用地 50 年、商业 / 旅游 / 娱乐用地 40 年等

无使用年限限制（法律另有规定除外）

适用范围

商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，及其他非公益性用地

国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源 / 交通 / 水利等项目用地

取得程序

市、县人民政府土地管理部门拟定方案→报有批准权的人民政府批准→签订出让合同→支付出让金→办理登记发证

建设单位申请→县级以上人民政府批准→缴纳相关费用（如有）→办理登记发证

流转权限

使用年限内可自由转让、出租、抵押（需符合法定条件）

不得擅自流转，转让、出租、抵押需经政府批准并补交出让金或抵交土地收益

用途变更

需征得出让方同意并经规划部门批准，重新签订出让合同并调整出让金

改变用途需经批准，不再符合划拨目录的需转为有偿使用

终止情形

年限届满未续期、提前收回、土地灭失等，届满后国家无偿收回使用权及地上附着物（续期除外）

土地使用者停止使用、政府根据城市规划无偿收回等，收回时对地上附着物给予适当补偿

典型案例印证：某房地产公司未经批准，将以划拨方式取得的工业用地用于商品房开发，被自然资源部门责令整改，要求补缴土地出让金并按规定办理出让手续，否则面临土地使用权收回的处罚。这一案例凸显了两种取得方式在用途管制和流转规则上的严格区分。

三、适用场景：法定范围与实务边界

（一）出让方式的适用场景

出让方式是市场化配置土地资源的主要途径，核心适用于经营性和盈利性项目，具体包括：

1. 住宅用地：商品住宅、公寓等房地产开发项目；

2. 商业用地：商场、写字楼、酒店、餐饮娱乐设施等；

3. 工业用地：工厂、工业园区、仓储物流设施等；

4. 综合用地：兼具商业、办公、住宅等多种功能的项目；

5. 其他经营性用地：旅游景区配套设施、经营性停车场等。

需注意的是，出让土地必须严格按照合同约定的用途和动工期限开发，未按规定开发的，可能面临警告、罚款甚至无偿收回土地使用权的处罚。

（二）划拨方式的适用场景

划拨方式仅适用于公益性、非经营性项目，2025 年修订的《划拨用地目录》对适用范围作出明确界定，主要包括三大类：

1. 国家机关用地和军事用地：党政机关办公用地、军事指挥工程、军用机场、营区等；

2. 城市基础设施用地和公益事业用地：供水、燃气、供热设施，公共交通设施，污水处理厂，非营利性学校、医院、图书馆、博物馆等；

3. 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地：大型水电站、铁路干线、国家级能源储备设施等。

实务中，划拨用地的审批极为严格，建设单位需提供非营利性证明、行业主管部门批复等材料，经县级以上人民政府批准后方可取得。若项目性质发生变化不再符合划拨目录，必须转为有偿使用方式。

四、实务风险：常见误区与法律后果

（一）误区 1：划拨土地可直接用于经营性开发

不少主体误以为划拨土地只需缴纳少量费用即可转为经营性用途，这一认知存在严重法律风险。根据《城市房地产管理法》规定，划拨土地用于经营性开发的，必须经政府批准并补办出让手续，补缴土地使用权出让金。未经批准擅自改变用途的，将面临行政处罚，已建成的项目可能被责令拆除，相关损失需自行承担。

（二）误区 2：出让土地年限届满后自动续期

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权期满，土地使用者需申请续期，经批准后重新签订出让合同并支付出让金；未申请续期或续期未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。需特别注意，住宅用地的续期问题虽有特别规定，但非住宅用地（如商业、工业用地）续期需严格遵循审批程序，并非自动续期。

（三）误区 3：划拨土地的地上房屋可自由出租

以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，若以营利为目的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。未经批准擅自出租划拨土地上房屋并规避土地收益上缴义务的，可能被没收非法收入并处罚款。

（四）误区 4：协议出让可随意约定出让金

协议出让并非无底线协商，根据规定，协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用及相关税费之和，且不得低于基准地价的 70%。低于最低价的，出让行为无效，可能导致合同解除并承担赔偿责任。

五、实务建议：合规取得与风险防控

（一）事前：精准匹配取得方式

1. 明确项目性质：经营性项目优先选择出让方式，公益性项目可申请划拨，但需严格对照《划拨用地目录》核实是否符合条件；

2. 核实土地信息：通过不动产登记部门查询土地权属、取得方式、使用年限、用途限制等核心信息，避免受让存在权利瑕疵的土地；

3. 评估成本与风险：出让方式需充分测算出让金及后续税费成本，划拨方式需评估审批难度及用途变更的限制风险。

（二）事中：规范履行法定程序

1. 出让土地：严格按照招标、拍卖、挂牌等法定方式取得，签订规范的出让合同，明确用途、年限、开发要求等条款，及时足额支付出让金并办理登记；

2. 划拨土地：准备完整的申请材料，履行政府审批程序，取得划拨决定书后办理土地使用权登记，确保取得程序合法合规。

（三）事后：规范流转与用途管理

1. 出让土地：流转时需符合法定条件（如完成开发投资总额的 25% 以上），签订流转合同并办理变更登记；变更用途需经批准并调整出让金；

2. 划拨土地：确需流转的，先向政府申请批准，补办出让手续或缴纳土地收益；禁止擅自改变用途，确需变更的，按规定转为有偿使用方式。

六、结语

国有土地使用权出让与划拨的区别，本质是市场化配置与公益性配置两种土地使用制度的差异，其核心边界由法律明确界定，不可随意突破。经营性项目选择划拨方式可能导致交易无效，公益性项目违规采用出让方式则可能造成国有资产流失。

无论是土地使用者还是交易相对方，都需精准把握两种取得方式的法律规则，在项目前期明确土地性质与取得路径，在交易过程中规范履行法定程序，在使用期间严格遵守用途限制与流转规定。若在土地使用权取得、流转或用途变更过程中遇到法律疑问，建议及时咨询专业律师或自然资源管理部门，避免因认知偏差引发法律风险，确保土地使用的合法合规与权益稳定。